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十七大报告在描绘2020年全面建成小康社会的规划目标时，就社会保障体系提出的目标是，“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。”进入2008年，屈指一算距离2020年只有12年的时间了，这已经算不上是一个远景目标，但目标的实现仍显得很遥远。
“这就是个远景规划，至于怎么实现这个目标，目前还没有实施方案和具体步骤。事实上，这个目标早在十六届六中全会就提出了。”中国社科院拉丁美洲研究所所长、劳动和社会保障部评审专家郑秉文说。
中国目前约有7.8亿劳动人口，如果2020年的劳动人口仍以该数字计，且届时“基本建立”的社会保障网不要求百分之百覆盖，即便打个八九折，仍要覆盖约6.5亿人口。可是，截至2007年，覆盖面最大的养老保险也只有约1.9亿多人参加，医疗保险和工伤保险的参加人数分别约为1.7亿和1.1亿。这就意味着，未来12年间，每年至少要解决三四千万人的参保问题，才能保障2020年“基本建成”城乡全覆盖的社会保障网。这是个切实而迫切的问题，需要在理论和实践上进行细致的规划和推进。如果社保网的建立不能保证这个速度，那么到2020年这个宏伟的目标就要落空了。
“没有计划性，没有具体措施，这是多年来社会保障领域的一个问题。”郑秉文说。比如，中央1991年就提出，有条件的省市应该逐步将社会保障统筹层次从县级向省级过渡，但直到2007年9月，劳动和社会保障部才具体提出要在两年时间内，在全国实现省级统筹。弹指一挥间，16年的时间过去了。郑秉文认为，有些规划在提出时没有经过论证是可以理解的，后论证至少应该做，现在的问题是连后论证都没有。 统筹层次的制约
全世界范围内，像中国这样，在原有一套社会保障体系的前提下将其打破并进行颠覆式的改革、重建一套新的社会保障制度的国家并不多见。转型成本和困难程度之高可想而知，在此过程中出现问题也是可以理解的。
完备的社会保障网是市场经济良性运行的必要条件和缓冲器。开放的市场经济需要劳动力能够自由流动，这就要求劳动力在改变工作岗位或工作地点的时候，可以不受制约地带着社会保障走。在社保研究的术语里，将其称为社会保障的“便携性”问题。在这方面，美国的养老保险制度备受称道，一个美国人可以今天在纽约的写字楼里上班，第二天就到一个偏僻的州改行去做一名乡村教师，而不需忧虑社保的转移问题。
可是在中国，情况截然不同，在同一城市改变工作还可以办理社保转移手续，但从一个城市到另一个城市，社保关系的转移几乎是不可能的。对于农民工而言，离开城市回到家乡可能就意味着永远不再回来了，于是每到春节临近，珠三角有些参加了社保的农民工就会在社保部门前排队退保。社保体系是强制性的，不允许退出，但如果不给农民工退保又是不公平的，不退就等于将其缴纳的积累留在了当地，但退了又使得社保制度名存实亡。
十七大报告在阐述以改善民生为重点的社会政策时，对社保体系改革有这样的表述：“提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。”当记者就社保关系转续问题征询全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成的意见时，这位正要赶往全国人大开会的社保专家简要地回答说，制定社保转续办法并不是目的，只是个过渡性的办法，真正需要解决的是提高统筹层次。
极端的社会保障体制有两种，一种是完全的现收现付制，一种是完全积累制。美国没有全国性的医疗保障体系，只有针对老年人和残疾人的特殊救助，绝大部分人的医疗靠商业保险解决，美国的全国性社保只有养老。中国的医疗保险实行的是现收现付制，通常讨论的社保问题并不涉及这部分现收现付，指的主要是养老保险。中国现行的养老保险是两种极端体制的融合，相对比较复杂，称为“统账结合”，个人缴纳工资的8％存入个人账户，企业缴纳工资的20％进入统筹账户。
社保便携性差的主要原因是统筹层次低。美国等发达国家都是在全国层面上进行统筹，中国则以各市县为单位统筹，有学者形象地称之为“小水缸”，劳动者的社保不能自由地在各个“小水缸”之间流动，到了一个新的地方就要重新参与社保，原有的积累留在了原地，呈现“一人多个社保关系”的情况。
2007年10月，江苏开始在全省范围内为工作变动的农民工转移养老保险关系，可以视为在一省范围内突破“小水缸局限”的努力。目前，有几个省实现了省级统筹，但郑秉文认为这只是假统筹，只是计划在省里，资金还在各县市，真正的省级统筹需要资金在省的层次上收入和支出。
在郑秉文看来，统筹层次低也是社保案频发的制度根源。全国有2200多个市县级统筹单位，基金分散在2200个单位手里，中央政府难以有效控制。于是我国基本养老保险基金的风险源就潜伏着多达2000多个，他们各自为政，各行其是。对发达地区来说，由于他们的余额较多，投资冲动更为明显，所以社保案的发生频率就较高。这时候，2000多个“小水缸”就变成了2000多个“小火药库”。
制度设计复杂也是制约便携性的一个原因。统账结合的模式下，转移社保关系时个人账户可以带走，统筹部分由于统筹层次低就带不走。这是不公平的，因为进入统筹账户的企业缴纳部分是为个人缴的，如果留在缴费地，则个人不能从中受益，故而有的地方为农民工办理退保的时候，也计算一部分统筹缴费。
提高便携性的根基在于把统筹层次提高到全国。这在技术上并不存在问题，真正的障碍来自于各地发展水平的不均衡，由于企业和个人缴费额度的高低差别，造成了统筹账户结余情况的巨大差异，如中西部一些省份资金缺口很大，要向中央财政申请补助，而在广东2006年全省养老基金结余则为1361亿元。郑秉文认为，如果现在就实现全国统筹，就要发生道德风险，出现落后地区愿意参加社保，而富裕地区不愿意的局面，最后还是实行不下去。  养老金的贬值风险
谈到现行的社保制度，一个经常被提到的概念是转型成本。改革前的企业退休人员养老问题由企业解决，意味着在工作的一代养活老一代，未来的一代再养活这一代，在当时并没有欠账发生，如果那个制度能够一直运行下去，转型成本不会出现。郑秉文教授认为，转型成本其实是算账算出来的，只要不做实个人账户，实际它就并不真实存在，美国的养老金现在是有结余的，但要是发几个文件进行改革，建立并做实个人账户就立即出现缺口了。建立新社保体制的改革开始后，企业对退休职工的养老义务被作为“企业办社会”的一部分剥离，而改革开始时就已经退休的“老人”和改革开始后缴费年限不足便退休的“中人”所需要的退休金，就构成了转型成本，这是从以前的现收现付体制向现在的部分积累制转型的必然结果。这部分成本的大小，有好多学者计算过，有人说是两三万亿，有人认为是七八万亿的，也有人说要达到10万亿。