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兰州大学哲学社会学院党总支书记霍红辉



南风窗杂志社副社长邱滨



甘肃省广电局局长助理、兰州大学兼职教授臧海群博士



兰州大学社会科学处处长、团队指导教师陈文江教授



南风窗杂志社高级记者石破

 

报告会现场


 

　　

　　基层政府应对群体性事件的机制
　　 --对甘肃省康县的调查研究（节选）
　　

　　
　　
　　
　　二、事件浮出
　　我们首先对康县信访局进行了访谈。
　　L局长简单的向我们介绍了她的个人经历以及信访维稳工作的基本内容。在介绍康县群体性事件的情况是，她谈到康县最近六年来有四起群体性事件。出于对研究目的的考虑，我们选择了第二起作为案例进行分析。第二件事情发生在2009年4月15日，我们暂且把它称为4.15事件。
　　 三、4.15事件过程再现
　　在确定将土管局与Z村书记打架事件作为研究对象之前，我们在与当地各方接触的过程中已经获得了两种说法：县城里一些与事件无关的居民的说法是“Z村的书记是个好书记，非常受群众的爱戴，他被土管局的人打了，全村的人都出来帮他讨说法”，而政府的一些工作人员的说法则是“李某喝醉了酒，对酒店的服务员动手动脚，土管局的人看不过去，见义勇为才打了起来。”对于同一个事实，不同立场、不同需求的人都会有不同的说法，为了能够还原事实本身，我们对事件的当事人和相关人员进行了访谈，大致了解了事件发生的全过程。
　　4月15日，是康县土地管理局乔迁新居的日子，当天县里的很多部门都去道贺。Z村的支部书记李某也在被邀请之列。将要散席之际土管局的一位领导跟李某说道“李书记，以后征地的事情还要多麻烦你啊”，李某对他们说“我们村上三十万都征不来的土地，被你们三千块钱一亩拿走了。你们肯定做了手脚。”
　　根据L局长的介绍，当时一桌人就涌上来，开始殴打李某。两个啤酒瓶子摔在了李某的头上，李某为了抓住对方打人的证据，带着浑身的血扑在了一个副局长的身上，之后便很快被打得昏迷过去。
　　李某被打大约发生在两点十五分左右，但是一直到下午四点，将近两个小时的时间里，李某一直躺在酒店的地板上。根据酒店的工作人员介绍，酒店的人怕出事，就打了报警电话，警察不久就赶到了现场。我们之前提到了“熟人社会”再一次发挥了作用，由于出警的警察和土管局的职工都非常的熟悉。双方打过招呼以后，警察要求土管局的人自己处理好这个事情便离去了。
　　后来，李某的女儿李女到县城为自家经营的杂货店进货时，一个人跑过来告诉他李某被打了，现在仍然躺在酒店里。李女赶紧跑到酒店里，发现父亲躺在地上昏迷不醒。而土管局的人告诉他“姑娘，有人问你你就说他是不小心自己跌倒了。”李女当时很生气，立即给他的哥哥打电话，让他马上过来。李女的哥哥又给李某的两个兄弟打了电话，让他们一起过来。在赶来的路上，兄弟几个跟遇到的村民都说到“李书记被土管局的人打了，躺在那里两个小时没人管。”，消息很快的传播开来，村民们三五成群的来到了事发的酒楼。
　　当看到被打得李书记血流满面的躺在那里，村民的情绪变得激动起来。为什么不把李书记送到医院去？为什么不把打人者抓起来？为了讨个说法，村民们把李某抬到了县政府的办公大楼里，放在办公室的桌子上要求解决问题。而这个时候，已是将近五点，到了政府部门的下班时间，政府里的主要领导或出差不在康县，或者已经下班回家，只有一些普通的工作人员在安抚群众。激愤的群众便将李某抬到了邻近的县委大楼。
　　与此同时，越来越多的村民聚集到县委县政府的办公楼前，按照村民的说法，大约有六七百人。县里的纪检委书记便组织开展工作，将李某送到了康县县医院，要求县医院尽全力抢救李某，并组织警力维护现场秩序。村民们要求严惩打人者的要求仍然没有实现，群情越来越激愤，一些村民赶到土管局新迁的办公楼，砸掉了土管局的牌子，一些群众则不满前来报道的记者，“为啥他们打我们书记时你不来报道，我们来闹事你就来报道”，一些群众打坏了记者的摄像设备。看着政府没有将打人者抓起来的意思，不知是谁说了句，我们去堵路吧，只要把交通干道堵两个小时以上，市里的领导就会过问。这种说法很快的在群众之间流传，七点左右，群众想把康县通往武都市的交通干道堵住，造成了车辆堵塞现象。村民的这种反应引起了政府的重视，纪委书记来到群众之间亲自做疏通工作，纪委书记许诺大家明天一定严惩打人凶手。有了领导的许诺，村民们便逐渐散去。第二天早晨六点，一些群众再次聚集在县政府的大门前，规模相对昨天较小。直到第二天下午，县公安局公布了打人者的名单，并宣布将两名打人者拘留，群众才逐渐离开。
　　四、故事背后的故事
　　一起普通的打架事件，为什么会引起有近700人参与的群体性事件呢？在访谈的过程中，我们发现一个奇怪的现象：在县乡政府官员的眼里，现在的农民变得越来越贪得无厌，“得理不饶人，无理闹三分”。而在农民的眼中，基层政府变得不再贴心，而是“骗子”、“强盗”，有些群众宣称“现在没有共产党员了”。为什么两个群体会出现如此大的隔膜，这种情况的原因又是什么呢？这一切需要从2003年开始谈起。
　　Z镇的领导给我们介绍了2003年之前Z村的情况，当时村里只有一条像样的四米宽的马路。每当有上级领导来视察时，乡上村上的干部首先要做一件事，就是要把马路上的牛粪猪粪清理干净。领导来了还得做一件事情：站在各个路口，防止村上的牲畜跑到马路上去。在这样的情况下，政府与农民之间的关系倒也融洽，没有发生过一些大的冲突。
　　2003年开始，康县县委县政府进行城镇建设，开始从邻近的村庄大量征地。在这一年中，康县县政府共从Z村征得土地240亩。到了这一年，Z村已经没有了一分耕地了（村里原有山地500亩，平地500亩，山地因为国家的退耕还林政策，已经全部还林；500亩平地在03年之前被征用将近三百亩，这一次将Z村剩余的耕地全部征完。）需要说明的是，早在2000年，一些单位征用Z村的土地时，每亩的补偿价已经达到了四万元，但是在03年的征地过程中，县政府以教育用地的名义将补偿价定在了一点八万元。村干部给村民挨家挨户的做工作，说教育是公益事业，我们应该支持教育事业的发展。这样的情况下，政府才得以一次性购买了这么多地。但是，后来一些单位在这些土地上相继开工建设，村民们发现所谓的教育用地并不是完全用来盖新一中的，其他单位诸如武装部、财政局等也在这片土地上开工建设。这引起了村民的不满。而一则没有根据的传闻让这种不满情绪迅速升温：武装部卖掉了原址的四亩土地卖了400万元，而从Z村买得五亩地面积的土地只花了9万元，这种巨大的反差引起了村民的不满，在一些单位开工建设的时候曾出现了多起村民集体阻挡施工的现象。
　　在征地的同时，县政府还对Z村86户街面上的居民进行拆迁，在拆迁工作开始之前，政府许诺村民可以在2004年元月份住进政府正在建设的安居楼，不愿意住进安居楼的，政府可以给其另划宅基地。而这个许诺一年内盖好的安居楼竟然花了六年多的时间仍然没有建好。这六年来，被拆迁的八十多户居民居无定所，期盼着安居楼能够完工。但这种期望已经被六年的马拉松式的考验拖垮了，一些农民在长期等待无望的情况下，自己在另外的宅基地上盖起了新房子，但是一旦盖了新房子，就不再拥有入住安居楼的权利。（这是否是基层政府为了将安居楼变成商品房，对农民采取了的一种驱逐的手段？）在今年三月份，由于连绵不断的阴雨，使得一些居住条件差的拆迁户搬进了尚未完工的安居楼，强占了一些楼房。后来政府勒令在限期内搬出，有二十多户村民坚持不搬，并与前来驱逐的警察发生了冲突。时至今日，安居楼依然没有建好，而在村民抢占的房子里，村民已经自费为套房装上了防盗门。出现了工人一边施工，业主一边生活的奇特场面。
　　除此之外，Z村“三无款”发放事件也引起了我们的重视：所谓三无款是指农村中无耕地、无就业、无低保的人员，由于Z村的征地拆迁工作，三无人员越来越多，问题也越来越严重。发生在08年的“5.12”大地震使这个问题变得更加突出。为了解决这个问题，县财政拿出专项资金，每户发放的标准为900元每人，但是在实际发放过程中，镇政府要求村里在手续不变的情况下，按照400元每人的标准操作。标准是900元/人，而到社员手里的却只是400元/人，那么另外的500元哪儿去了，总共是20多万的数目。李某感觉自己不能这样做，便把实情告诉了村民们，村民们得之后非常气愤，很快聚集到镇政府。镇上的主要负责领导不在，一名负责接待的副镇长态度非常不好，他让村民们“到县上省上闹去吧”。村民们便赶到县政府，由于镇上之前跟县上进行了沟通，所以县里做好了准备。县长当面拍板，“三无款”还是按照900元的标准发放。即使问题得到了圆满的解决，但是村民对于政府的信任感还是有所降低的。
　　在访谈中我们又发现了一个值得注意的问题：县政府在Z村大规模的征地拆迁源于2003年，从2003年开始，就有一些农民开始零散的上访，但是诸如阻挡施工、村民强行搬进安居楼、三无资金群访等涉及群体性的抗争行为均发生在2008年及2009年，之前村民们都是零散的个体性上访，而最近却出现了多起群体性上访事件。按照乡镇干部的介绍，这个变化的节点就是李某在2007年底当选Z村新一届的支部书记。在李书记当选的时候，Z村的老书记问了他三个问题：第一，拆迁户的问题如何解决？第二、失地农民的生活问题如何解决？第三，Z村应该如何发展？其实这三个问题正是Z村在发展中面临的关键问题。李某的回答是这些问题很复杂，不能依靠一个人的力量解决，以后村民、党员们要多开会，多提意见，共同面对问题，其次，李某认为村民们应该团结起来，不能再像一盘散沙。上任后首先开始着手摸清村里的问题，他要求村里所有的农民把自家的问题写出来，形成书面稿，他挨家挨户的查访了各户的情况。这些作为让倾诉无门的村民们感到很亲切。我们认为李书记的这些活动在某种程度上是对村民的一次重新整合。李书记多次跑到县里为村民争取权利，并拒绝了土管局的多次征地要求，让土管局如果征地，就去和农户进行沟通。“我上任以来，土管局没有从村里征到一分地。”
　　正因如此，县里的一些部门建议政府撤掉李某的书记职位，县里组织了调查队进入Z村，发现村民们非常拥护李某，撤掉他之后，没有人能够做好这个工作。于是撤职一事便不了了之。
　　五、仍在延续的4.15
　　4月15日晚，由于李某伤势过重，康县医院向领导提出了转院申请。李某连夜被送到了临近的陕西省汉中市人民医院。根据李某的介绍，他在汉中医院住院21天，这二十多天里，几乎每天都有村民或包车，或自己开着农用车赶到汉中，去探望李某。
　　4.15事件惊动了市里，市政府要求康县县政府必须及时妥善的处理问题，县政府经过这次群体性事件后认识到了问题的严重性，下决心要解决Z村的问题。具体的解决措施包括两个方面：一方面对李某被打问题的处理；一方面是对Z村长期积累的拆迁问题进行了处理。
　　在李某被打问题上，县政府责令土管局登门道歉并作出经济赔偿，并拘留了两名打人者。土管局赔偿李某12万元。[]李某同意不再追究打人者的刑事责任。
　　在处理Z村长期积累的征地拆迁问题中，县政府以安居楼的建设为着力点。一方面拿出资金建设停工已久的安居楼，让等待着住进安居楼的村民看到希望；另一方面，县里拿出资金对所有的拆迁户进行了补偿，补偿的名义是“延期过渡安置费”
　　虽然李某不满意12万元赔偿的方案，部分村民也拒绝领取“延期过渡安置费”。但是经过了县政府的努力，村上剑拔弩张的局势还是得到一定程度的缓解。然而无论李某被打事件还是Z村的征地拆迁问题都远远没有得到最终解决。
　　六、对事件的总结与思考
　　通过上[
　　]面的分析可以看出，对群体性事件的理解绝对不能局限于4月15日一天内发生的事情。而是要有一种开阔的视野，将事件从小到大，再到最终解决的整个程序都纳入到我们的视域。一般的群体性事件大致都会经历四个阶段：挤压—反弹—碰撞—缓和。我们将试图结合4.15事件对这四个过程进行分析。
　　挤压是指基层政府侵犯群众的利益空间，康县政府决定进行大规模的城市建设，而城市建设是建立在对农民利益剥夺基础之上的。无论是征地还是拆迁，都是把原来属于村民集体，归农民使用的土地的剥夺。包括上面谈到的三无款发放中，镇政府的行为就是对上级政府赋予农民权利的剥夺。
　　基层政府挤压群众的利益空间后，群众势必会做出反应。这种反应可以是村民的个体行为，也可以是集体行动。但这个阶段村民的抗争行为多是要求政府解决问题，仍人处于一种被动的地位。在4.15事件发生之前，Z村的村民既有零散的上访行为，又有群体性的抗争行为。但是这些抗争一般都不会取得好的效果。
　　所谓碰撞，就是群众和基层政府发生正面冲突。发生正面冲突的原因可能是多种多样的，既可以是一起偶然发生的事情，比如说瓮安事件、石首事件。也可以是村民的抗争不断升级的过程。在这个阶段，群众不再是要求解决问题的哀求者，而是能够给基层政府制造麻烦，利用上级政府的关注来给基层政府施加压力的行动主体。
　　碰撞之后，冲突的双方：基层政府和群众都会对自己的行为进行反思。事件发生后，都会有上级部门责成处理。基层政府需要规范自己的行为，以控制更大的冲突事件的发生。而参与群体性事件的群众，在某种程度上已经违反了国家的相关法律规定，面临着可能被问责的处境。这种情况下，双方都会收敛自己的行为，基层政府也会做出一定程度的让步。这时，事情就会进入到一个相对缓和的阶段。
　　清楚了群体性事件的一般发生机制，我们需要进一步地追问：基层政府和农民身上出现了怎样的特质和变化导致群体性事件频繁发生？两者之间的关系发生了怎样的变化？
　　在4.15事件中，建设六年之久的安居楼、三无款的发放、政府在征地过程中低价补偿高价卖出的情况是导致基层政府与民众之间积怨的主要原因。那么在这些事件中，基层政府充当了一个怎样的角色呢？在我们问询安居楼为何迟迟不能建好的原因时，政府官员的答案是“政府没钱”，这一答案引起了我们的关注，通过后来的探究，政府才是这座名为安居楼，其实已经作为商品房进行销售的建筑的开发商。而在土地征用与出卖的过程中，基层政府又一次充当了商人的角色：低价买进，高价卖出。在三无款发放过程中，乡镇政府公开克扣农民的补助款。这些都是与民争利的行为。基层政府为了自身的利益而侵犯农民的利益已经成为群体性事件频发的主要原因之一。
　　而农民，在最近几年频繁出现试图以群体性事件的方式威胁基层政府来解决问题，是否会出现一旦有问题，农民就会选择这种方式维权呢？如果这样，社会将会为其发展付出沉重的代价。我们认为，农民之所以选择以群体性事件作为表达方式一方面是由于精英人物的组织，而另外一个方面是否意味着官方提供给农民的正常表达渠道的失灵呢？而当下发达的传媒将各地频发的群体性事件的消息传播给社会中的每一个人，是否会造成模仿效应呢？群体性事件之后，基层政府应该如何应对呢？严惩还是宽容？如果宽容，是否会在某种程度上纵容群体性事件的蔓延，如果严惩，又是否会为其更大程度上伤害农民利益提供支持，从而影响国家政权的合法性？
　　从上面的分析中不难看出，基层政府和农民之间的隔阂越来越深。两者之间相互不理解，相互不了解，甚至存在相互敌视的看法：在农民的话语中，基层政府的官员“没有共产党”，“他们是强盗，骗子”；而在政府官员的意识里，农民变得“贪婪”、“贪得无厌”、“没有感恩的心，没有良心”，这是一个非常危险的趋势，如果不能有效地遏制这种趋势，国家得以与社会联系的基层政府是否会崩溃？
　　基层政府主体性的彰显，对自身利益的追求；农民权利意识的觉醒，抗争方式的变化；农民与基层政府之间的隔阂是当下群体性事件频发的主要原因。但是，我们需要继续深入思考的是：基层政府的主体性，追求其自身利益的制度基础是什么？是否是自从国家分税制以来，造成的基层政府财政困难？而最近的转移支付制度仍然不能够满足基层政府运行的需求？农民的利益被侵犯之后只能通过群体性事件这种高成本的抗争方式，一方面反映了我国政府为农民设置的利益表达机制的失灵，而另外一方面是否是因为自农村联产承包责任制改革以来，农民失去了集体的庇护，越来越具有个体化的特性。从而导致基层政府更为容易的从个体的农民身上剥夺利益？而农民与基层政府相互不理解，甚至相互敌视是否因为两者之间已经失去了沟通的纽带？农业税的取消，是否割断了自古以来紧密联系农民与基层政府的桥梁？我们是否需要为农民设置新的利益表达渠道呢？我们需要关注导致问题的现象背后的制度设置，只有这样，才能真正的解决群体性事件—我们这个时代面临的新问题。而这些也将成为我们以后继续思考的方向。