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　　之三：燃油税之辩
　　
　　在新一轮税制改革方案中，有关燃油税改革的提法是“适时开征燃油税”。
　　每当岁末年初，无论是相关政府部门，还是普通百姓，都会随公路养路费集中缴纳期的到来而经历一次围绕燃油税开征与否的“备战”或“猜测”高潮。高潮过后，便是对燃油税“胎死腹中”的迷茫。这时，又总是会听到将“择机”开征燃油税的预告。就是在这样一种 “择机”、“流产”、“再择机”、“再流产”的反复周折中，这一议题伴随我们度过了十几年之久的时光。也正是出于燃油税开征时间表把握上的困难，才有了所谓“适时开征”的表述。
　　
　　名为燃油税，实为养路费
　　如此漫长的“择机”、“流产”过程，不能不迫使我们静下心来思考一个带有根本性的问题：在中国开征燃油税究竟是为了什么？
　　细究起来，之所以会在上个世纪90年代中后期萌发出开征燃油税的需求，无非是因为，在那一时期，来自于政府部门的非规范性收入行为盛行并招致社会各界的一片声讨。政府部门的非规范性收入行为，又集中体现在围绕公路使用行为的 “乱收费”上。在当时，治理“乱收费”的希望，被普遍寄托于“费改税”——通过将五花八门的政府收费改为征税，实现规范政府收入行为及其机制的目标。正是在如此背景之下，全国人民代表大会先是在1997年通过《公路法》并首次提出以“燃油附加费”替代养路费，接着，又于1999年通过了《公路法》修正案，规定政府可以采取征税办法筹集公路的养护资金。从而，为在中国开征燃油税并以燃油税替代公路养路费等相关收费，打开了通道。
　　不过，有必要开征燃油税是一回事，选择开征怎样的燃油税又是另一回事。所谓燃油税，顾名思义，就是以燃油或燃气为课税对象的税。但综观全球，我们看到，在当今世界上，普遍征收的、可称作燃油税的税种，根据其收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，大致可区分为两类：
　　一是作为一般性收入，可统筹安排于各项政府支出。其基本的目的，在于以燃油税的形式为政府取得收入或为政府提供实施调节的政策手段。故而，它的制度设计，虽要在总体上贯彻“取之于民、用之于民”的理念，但无须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。
　　另一是作为专项收入，要专款专用于公路的维修或建设支出。其基本的目的，则在于以燃油税的名义为政府的公路维护或建设支出项目融资。相应地，它的制度设计，要围绕公路的维护或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，而必须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。
　　由此观之，前一类所瞄准的，是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，意在实现同其他税种基本无异的目标，因而是“名”、“实”相符的燃油税。后一类所瞄准的，则是政府的公路维护或建设支出规模，意在实现有别于其他税种的特殊目标，因而是“名”为燃油税、“实”为养路或修路费。
　　注意到上述的区别，可以立刻发现，前一类燃油税，事实上已经存在于我国现行的税制体系之中。现行的消费税，共包括14个税目。其中的第六个税目，即为成品油。在成品油下，又分别列举有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油等7个种类。对这些油类产品征收的税，无疑就是燃油税，或至少具有燃油税性质。只不过，它未作为一个单独设置的税种而存在，而是作为一个税目和其他类似的税目组合在一起，融入由多个税目组成的消费税之中了。显然，这样的燃油税，在我国并不存在“开征”的问题。我们所谋求的，也并非是要将这样的税目从消费税中独立出来，而升格为一个税种。后一类，才是在我国现行税制体系中所没有的，也才是我们一直谋求“开征”的燃油税。
　　问题的复杂性在于，时过境迁，当我们用上述思维仔细审视现实的经济社会环境的时候，却不无意外地发现，开征后一类燃油税并以其替代公路养路费等相关收费的必要性，已经逐步褪去。
　　十几年过后，经过了“费改税”以及后来改称为“税费改革”实践的洗礼，在“乱收费”势头得到极大控制的同时，人们对于政府收费的认识也获得了极大的提升。在今天，即便是不具多少经济学知识的普通百姓都懂得，无论是收费，还是征税，都要建立在依法（规）收取或征收的基础上。具体到围绕公路使用行为的各种收费，只要是依法（规）而收，只要将其纳入规范化轨道，只要铲除了其可能“乱”收的土壤，它（们）便同可以作为其替代物的燃油税没什么两样。
　　
　　策略选择
　　关于收费的认识和实践进入到这一层次，治理“乱收费”，也就并非只有“费改税”一条道可走了。再进一步，在此基础上，即便融入其他方面的政策目标——如节能减排，从而实现“治乱”与“节能减排”等政策目标的叠加，并将其间的利弊得失一并计算在内，那么，可以选择的改革举措，至少有如下三种：
　　上策：“规范养路费”和“调整消费税”并举。在公路养路费等相关收费的基础上强化制度规范，通过将公路养路费等相关收费纳入法制框架，彻底铲除滋生各种非规范性政府收入行为的土壤，以求治“乱”——治理“乱收费”。在现行消费税的框架内融入新的政策目标，通过调整现行消费税的税目、税率或计税方式，提高汽油、柴油等成品油的税负水平，以求节“能”和治“污”——节约资源耗费和减少环境污染。
　　中策：“取消养路费”和“调整消费税”联动。在取消公路养路费等相关收费的同时，在现行消费税的框架内，通过提高其中的汽油、柴油等成品油的单位税额，将来自原有公路养路费等相关收费的收入转换为现行消费税的收入，从而实现原有公路养路费等相关收费与现行消费税的“对应调整”。
　　下策：“取消养路费”和“开征燃油税”兼施。即维持十几年前的改革设想，在对燃油税的定位不准、对于费税之间的界限不清的情况下，取消公路养路费等相关收费，同时开征新的燃油税，并通过将来自原有公路养路费等相关收费的收入转换为新的燃油税收入，从而实现原有公路养路费等相关收费与燃油税的“对应调整”。